Meccanismo Europeo di Stabilità: Preoccupazioni immotivate

Meccanismo Europeo di Stabilità: Preoccupazioni immotivate


Dopo le recenti accuse di “tradimento” mosse dalla Lega e Fratelli d’Italia al Presidente del Consiglio, si è acceso un enorme dibattito politico sul Meccanismo Europeo di Stabilità (MES), spesso alimentato dalla mancata consapevolezza/conoscenza dei meccanismi e delle dinamiche che regolano l’esistenza e il funzionamento di tale istituzione. 

Ed è qui che entriamo in gioco noi, spiegandovi cosa è il MES, che obiettivi si pone, quali sono le sue armi e il suo processo decisionale.

Cos’è il MES?

A livello legislativo l’esistenza del MES è giustificata dal paragrafo 3 dell’articolo 136 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE): “Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme”. 

Lo scopo del MES è, quindi, quello di  mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità verso i Paesi aderenti che si trovino, o rischino di trovarsi, in una condizione comprovata di difficoltà finanziaria.  Quindi, l’esistenza del MES è giustificata dalla necessità di creare un nuovo ed efficace meccanismo di assistenza finanziaria che prevenga rischi di contagio e crisi di natura sistemica nell’Eurozona come quella dei debiti sovrani nel 2010.

Il MES, che sostituisce il Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria (FESF) e il Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria (EFSM), è il risultato di una serie di intese interregionali chiamate Accordi di Finanziamento Regionale (RFA) attraverso cui i Paesi aderenti si impegnano reciprocamente a sostenersi nel caso di difficoltà finanziarie. In pratica si tratta di una sorta di alleanza difensiva finanziaria. 

Finora il FESF prima e il MES dopo, hanno erogato 254,5 miliardi di euro a beneficio di cinque paesi. Il FESF ha fornito assistenza finanziaria a Irlanda, Portogallo e Grecia nel biennio 2010-2012, mentre il MES è subentrato negli aiuti rivolti alla Spagna nel Dicembre 2012 e a Cipro nel Maggio 2013. In particolare, la Spagna è stato il primo paese del programma a ricevere assistenza per ricapitalizzare il suo sistema bancario in sofferenza. Infine, ad Agosto 2015, la Grecia ha ottenuto il terzo programma di assistenza fino a 86 miliardi di euro, programma che attualmente è ancora in essere.

Queste misure d’intervento, oltre a testimoniare la solidarietà tra i paesi dell’area euro, si traducono anche in grossi benefici per i Paesi riceventi, che hanno scongiurato lo stato di default, rimesso a posto i conti pubblici e onorato gli impegni nei confronti del MES.

Il grafico qui sotto mostra che, a seguito delle misure di assistenza finanziaria (disposte dopo un periodo di gravi difficoltà legate a tassi d’interesse elevati), i Paesi beneficiari sono riusciti a ripristinare un rapporto di fiducia con i mercati, raggiungendo condizioni di finanziamento più ottimali.

Fonte: esm.europa.eu

E’ importante ricordare che, quando si interviene per scongiurare potenziali situazioni di criticità finanziaria a livello di singolo Paese, a beneficiarne non è solamente il Paese interessato, ma anche l’intera comunità. Infatti quest’ultima, in caso contrario, vista la stretta interrelazione fra Stati, Enti ed Istituzioni Finanziarie, si troverebbe ad affrontare gli effetti catastrofici di un grosso shock negativo.

Allora  a cosa si deve l’atteggiamento di schizofrenia e mancata fiducia nei confronti di questo istituto? Cosa c’è di poco chiaro o mal interpretato? Rispondiamo a questi interrogativi, passando in esamina gli aspetti peculiari del MES che sono, o sono stati, oggetto di incomprensione e confusione.

Chi sono i Paesi aderenti e chi può aderire al MES?

I Paesi Europei che hanno suggellato il trattato sono in tutto 19: Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Irlanda, Spagna, Portogallo, Francia, Italia, Cipro, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Austria, Slovacchia, Slovenia, Finlandia.

L’adesione al MES è aperta a tutti gli Stati membri dell’Unione Europea e avviene con le stesse modalità e condizioni applicate ai membri già effettivi. Il Paese che decide di aderire riceve tante quote del MES quanto è il capitale apportato.

Il capitale del MES ammonta a 704.798,7 milioni di euro, suddiviso in quote del valore nominale pari a 100 mila euro. Le quote sono ripartite secondo il modello di contribuzione di cui riportiamo sinteticamente lo schema aggiornato nella tabella successiva. 

Fonte: Trattato di istituzione del MES

Questo modello di contribuzione viene adeguato ogni qualvolta vi è una nuova adesione.

Come si evince dal modello di contribuzione, l’Italia è il 3° Paese per quote sottoscritte, con una percentuale pari al 17,8% del totale, equivalente a circa 125 miliardi. Attenzione però! Qui si fa riferimento al capitale garantito e non a quello effettivamente versato, che invece ammonta a 14,33 miliardi circa (ossia il 17,78% di 80,548 miliardi). Inoltre, dato che si tratta di sottoscrizione di quote, questi prestiti sono destinati a essere rimborsati e al contempo danno diritto alla partecipazione agli utili per tutta la durata del prestito. Perciò, quando viene raccontato che l’Italia affronta ingenti oneri per fare parte del MES, alla luce di queste evidenze possiamo asserire che ciò non è tecnicamente vero. Tuttavia, è possibile che l’Italia un costo effettivamente lo sostenga; infatti, secondo una recente nota della Banca d’Italia, una larga parte di quei 14,33 miliardi è stata finanziata a debito, per cui il costo di partecipazione al MES sarebbero gli interessi pagati sul debito emesso per finanziare il versamento delle quote iniziali. Se poi questi interessi sono più bassi degli utili distribuiti dal MES, allora l’Italia ne avrà beneficio, altrimenti sosterrà un costo.

Gli organi di Governance

Il MES è dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale. Il Consiglio dei Governatori, composto dai Ministri delle Finanze di ciascun Paese aderente, elegge il consiglio di amministrazione e nomina il direttore generale. In particolare, ciascun ministro nomina un amministratore che sia dotato di elevata competenza in campo economico e finanziario. Le decisioni del consiglio dei governatori e del consiglio di amministrazione possono essere prese all’unanimità, a maggioranza qualificata o a maggioranza semplice, a seconda del tema affrontato.

Con riferimento agli organi di governance ci sono state svariate polemiche relative al loro status giuridico, ai loro privilegi e immunità. In particolare, Il tema delle immunità è sempre stato caratterizzato da elementi di problematicità, in quanto richiede di trovare un equilibrio tra il principio di uguaglianza davanti alla legge e la necessità di garantire l’autonomia e l’indipendenza degli organi decisionali.

In questo senso, la prima cosa da dire è che il MES può acquisire e alienare beni mobili e immobili, stipulare contratti, convenire in giudizio e concludere accordi che garantiscano il riconoscimento del suo status. I beni di proprietà del MES, ovunque si trovino e da chiunque siano detenuti, godono dell’immunità da ogni forma di giurisdizione, salvo il caso in cui il MES rinunci espressamente alla propria immunità.

Per quanto riguarda i membri del consiglio dei governatori, gli amministratori, il direttore generale e gli altri membri dello staff, tali figure godono sia dell’immunità giurisdizionale per gli atti da loro compiuti nell’esercizio ufficiale delle loro funzioni, sia dell’inviolabilità per tutti gli atti ufficiali da loro redatti. Il consiglio dei governatori può rinunciare a queste immunità, ma nella misura e alle condizioni da esso stesso stabilite.

Queste disposizioni servono ad escludere il determinarsi di condizionamenti degli organi esecutivi che possano interferire con la qualità e il successo delle misure adottate.

La minaccia della ristrutturazione del debito

Dato che l’assistenza finanziaria fornita dal MES serve a garantire la stabilità finanziaria dell’area euro e dei membri del MES, gli interventi di aiuto da esso disposti sono vincolati a una serie di condizioni fissate dai cd. Protocolli d’Intesa. Questi possono riguardare: il taglio della spesa pubblica, l’aumento dei tributi, l’avvio alle privatizzazioni, l’adozione di riforme strutturali e di riforme del settore finanziario. Queste condizioni servono a rendere più efficace l’intervento del MES e ad accelerare il superamento della crisi, ma, al contempo, possono essere percepite come rigide e ingiuste,, quindi, risultare impopolari. 

Ed è proprio qui che si inserisce il tema della ristrutturazione del debito, tema che in Italia è sfociato in un dibattito politico incontrollato e a tratti violento. Ad alimentare il clima di terrore e la sensazione di minaccia di una possibile ristrutturazione del debito è fondamentalmente la consapevolezza che l’Italia ha un rapporto Debito/PIL spropositato, proiettato a toccare il 140% nel prossimo triennio, e che il 70% del debito  è detenuto direttamente, o indirettamente, dalle famiglie italiane. La situazione è questa: nel nostro Paese il debito sale, l’economia non cresce, e la probabilità di una richiesta di assistenza al MES si fa sempre più alta. In una situazione di questo tipo, l’ipotesi che come condizione per ricevere sostegno venga imposta una ristrutturazione del debito genera panico. Alla luce di queste considerazioni, abbiamo una notizia buona e una cattiva. La notizia cattiva è che l’elevato debito rappresenta un forte elemento di debolezza e vulnerabilità per la sostenibilità finanziaria e la crescita economica futura dell’Italia, e quindi diventa necessario intervenire tempestivamente e concretamente con misure atte a migliorare il rapporto Debito/PIL, per recuperare la competitività persa a livello europeo e internazionale. La buona notizia, come vedremo in modo più approfondito fra poco, è che gli elementi di criticità che caratterizzano i conti pubblici italiani non precludono al Paese la possibilità di accedere agli aiuti del MES, senza che contestualmente sorga l’obbligo di una ristrutturazione.

Sebbene in sede di discussione della riforma alcuni Paesi abbiano avanzato la proposta di attuare il principio di ristrutturazione automatica nel caso di avanzata richiesta, è vero anche che tale mozione non è mai stata accolta. Questa modifica, infatti, invece di porre rimedio a una possibile situazione di crisi, avrebbe contribuito a fomentarla. Ma vediamo di comprenderne le motivazioni.  La riforma nasce dall’esigenza di conciliare la tutela della stabilità e la repressione di comportamenti opportunistici da parte dell’amministrazione pubblica. In quest’ottica, l’opposizione al principio di automatismo è da ritenersi giusta perché snaturerebbe la funzione stessa del MES.  Supponiamo una situazione nella quale gli investitori sanno a priori che, qualora lo Stato richiedesse sostegno al MES perché in difficoltà finanziaria, il valore dei loro prestiti subirebbe automaticamente un defalcamento. Gli investitori, stando così le cose, o non prestano più oppure, se prestano, giustamente chiederanno tassi più alti per il maggiore rischio assunto. Di conseguenza, quello che in teoria è il meccanismo atto a promuovere la stabilità, diventerebbe paradossalmente un incubatore di instabilità. D’altra parte, rimettere la decisione di ristrutturazione alla valutazione di Commissione e MES sulla sostenibilità del debito,  significa evitare l’indisciplina nei confronti dei conti pubblici causata dalla consapevolezza dell’esistenza di un ente esterno che risponde dell’azzardo. In altre parole, lo spettro della minaccia della ristrutturazione sembra essere necessario per evitare l’assunzione di comportamenti opportunistici da parte dei governanti politici di turno, i quali potrebbero cedere alla tentazione di sfruttare il potere a loro disposizione nei confronti della finanza pubblica per tener fede alle insostenibili promesse fatte e non perdere il consenso pubblico.

In quest’ottica si inserisce un ulteriore tema tanto delicato quanto controverso, ossia quello delle cd. CACs (le Clausole di Azione Collettiva),  che dal 2013 accompagnano i titoli pubblici e che dal 2022 subiranno una leggera modifica. Allo stato attuale, la decisione di ristrutturazione del debito sovrano prevede un sistema a doppia votazione con maggioranza qualificata (cd. dual limb). Più precisamente occorre prima la maggioranza qualificata di tutti gli obbligazionisti e poi la maggioranza qualificata per ciascuna diversa tipologia di bond. Con la riforma, invece, verrebbe soppressa la consultazione specifica e sopravviverebbe solamente quella generale di tutti gli obbligazionisti (single limb). A questa disposizione l’Italia si è parzialmente opposta, richiedendo delle deroghe che consentissero ancora l’applicazione del “dual limb” per alcune categorie di bond, come ad esempio i Btp, allo scopo di tutelare le minoranze fra i detentori dei titoli di Stato. È abbastanza chiaro che l’intenzione alla base di questa semplificazione alle CACs sia rendere più agevole e più celere un’operazione che altrimenti potrebbe essere ostacolata dalla resistenza degli obbligazionisti di minoranza, con conseguente aumento di tempi e costi delle procedure. Stando a quest’ultimo punto, si potrebbe pensare ingenuamente che il passaggio al “single limb” rappresenti un maggior rischio di ristrutturazione del debito per l’Italia. Però questa paura è infondata, perché, come riportato in precedenza, la decisione di ristrutturazione dipende  dalla sostenibilità del debito. Questa, a sua volta, dipende ampiamente dalle politiche domestiche di crescita economica attuate per migliorare i fondamentali macroeconomici, e non dalla semplificazione di un sistema di votazione.

Perciò, in estrema sintesi, né la disciplina originaria né la riforma tanto discussa parlano esplicitamente del principio di automatismo; inoltre, lo scenario di una ristrutturazione è possibile solamente se dall’analisi svolta congiuntamente dalla Commissione europea e dai tecnici del MES risulta l’insostenibilità del debito.  In ogni caso, per essere deliberate dal consiglio dei governatori, le decisioni di questo tipo necessitano comunque della maggioranza qualificata dell’85% del capitale; l’Italia, avendo il 17,8% del capitale, può, da sola, impedire la formazione della maggioranza qualificata utilizzando il suo diritto di veto. Ma quindi è possibile per l’Italia accedere al programma di sostegno del MES senza dovere accettare la ristrutturazione del debito? La risposta a questa domanda è affermativa, dal momento che sono previste 2 linee di credito: una linea di credito condizionata precauzionale (Precautionary Conditioned Credit Line – PCCL), progettata per gli Stati più virtuosi, i cui fondamentali rientrano nei cd. Parametri di Maastricht, e una linea di credito a condizioni rafforzate (Enhanced Conditions Credit Line – ECCL) prevista per gli Stati più indebitati come l’Italia. Entrambe le linee di credito possono prevedere un prestito o un acquisto sul mercato primario ed entrambe hanno un periodo di disponibilità iniziale di un anno e sono rinnovabili due volte, una ogni sei mesi. 

La riforma, che se non fosse ancora chiaro non introduce nessun cambiamento sostanziale per l’Italia, introduce altresì una novità molto interessante che riguarda la cd. procedura di backstop. Il backstop consente di utilizzare il MES come fondo per le risoluzioni bancarie, ossia le ristrutturazioni gestite da autorità indipendenti. Attraverso questa procedura, tanto voluta dall’Italia, il Meccanismo potrà finanziare il Single Resolution Fund fino a 55 miliardi. Questa misura scoraggia fortemente la speculazione sulle banche e al contempo esclude la possibilità che gli Stati, qualora si presentasse una crisi particolarmente grave, mettano direttamente soldi nelle banche aumentando il loro debito pubblico. Evince in questa disposizione l’assoluta necessità di arginare ed eliminare tempestivamente i sintomi che di una crisi che darebbero via ai cd. fenomeni di contagio, minando alla solidità e stabilità dell’intero sistema finanziario europeo. Infatti, quando si interviene per salvare una banca sistemica, a prescindere dal Paese di appartenenza, a beneficiarne non è solamente l’istituto interessato, ma è l’intero sistema Europa che, contrastando il verificarsi di uno shock negativo, evita il collasso.

Ora, queste disposizioni rientrano nell’accordo preliminare siglato dai Paesi aderenti in Giugno di quest’anno, ma non ancora in vigore. In Gennaio 2020 il trattato verrà firmato nell’Eurogruppo ed entrerà ufficialmente in vigore solamente dopo la ratifica dei parlamenti dei singoli Stati.


Giacomo Camba


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